İmar planı değişikliklerinin iptali: askı, itiraz, dava süresi ve yargısal denetim

İmar planı değişiklikleri, taşınmaz maliklerinin mülkiyet hakkını, kent sakinlerinin yaşam çevresini ve kamunun ortak menfaatini doğrudan etkileyen düzenleyici idari işlemlerdir. Bir parselin yapılaşma koşullarının artırılması, park olarak ayrılmış bir alanın konut ya da ticaret alanına dönüştürülmesi veya donatı alanlarının kaydırılması gibi değişiklikler, çoğu zaman şehircilik ilkeleri ve kamu yararı yönünden ciddi hukuki tartışmalara yol açar. 3194 sayılı İmar Kanunu ile Mekânsal Planlar Yapım Yönetmeliği, plan değişikliklerini sıkı usul ve esaslara bağlamış; Danıştay da bu alanda son derece zengin ve istikrarlı bir içtihat geliştirmiştir. Bu yazıda imar planı değişikliklerinin hangi hâllerde hukuka aykırı sayılacağı, iptal davasının süresi, davacı olabilecek kişiler, yargılama sürecinde bilirkişi incelemesi ve iptal kararının doğurduğu sonuçlar ele alınmaktadır.

Plan hiyerarşisi ve türleri

3194 sayılı İmar Kanunu'nun 5. ve 8. maddeleri ile Mekânsal Planlar Yapım Yönetmeliği, mekânsal planları kademeli birliktelik ilkesi çerçevesinde bir hiyerarşi içinde düzenler. Üstten alta doğru bu kademelenme şöyledir:

1. Mekânsal strateji planı: Ülke ve bölge düzeyinde ekonomik ve sosyal kararları mekânla ilişkilendiren, sektörel politikaları bütünleştiren üst ölçekli çerçeve plandır.
2. Çevre düzeni planı: İl veya havza-bölge düzeyinde arazi kullanım kararlarını, koruma-kullanma dengesini ve yerleşilebilirlik ilkelerini belirler.
3. Nazım imar planı: Varsa üst ölçekli planlara uygun olarak, arazi parçalarının genel kullanış biçimlerini, başlıca bölge tiplerini, nüfus yoğunluklarını ve ulaşım sistemlerini gösterir; 1/5000 ölçeğinde hazırlanır.
4. Uygulama imar planı: Nazım imar planı esaslarına göre, parsellerin yapılaşma koşullarını (yapı adaları, yoğunluk, düzen, yollar) ayrıntılarıyla gösteren 1/1000 ölçekli plandır ve yapı ruhsatlarına doğrudan dayanak oluşturur.

Bu kademelenmenin en önemli hukuki sonucu, alt ölçekli planın üst ölçekli plana aykırı olamamasıdır. Nazım imar planına aykırı bir uygulama imar planı değişikliği, başka hiçbir sebep aranmaksızın tek başına iptal nedenidir. Aynı şekilde, nazım plan değişikliği yapılmadan doğrudan uygulama planında kullanım kararının değiştirilmesi de hukuka aykırılık oluşturur.

Planların kesinleşmesi: onay, askı ve itiraz

3194 sayılı Kanun'un 8/b maddesi uyarınca, belediye sınırları içinde kalan yerlerde nazım ve uygulama imar planları belediye meclisince onaylanarak yürürlüğe girer. Onaylanan planlar, onay tarihinden itibaren belediye başkanlığınca tespit edilen ilan yerlerinde ve ilgili idarenin internet sayfasında bir ay (30 gün) süreyle eş zamanlı olarak ilan edilir; buna uygulamada askı süreci denir. Büyükşehirlerde nazım planlar büyükşehir belediye meclisince, ilçe uygulama planları ise ilçe meclisince kabul edilip büyükşehir meclisinin onayıyla kesinleşir; belediye ve mücavir alan dışında yetki il özel idaresine, bazı özel alanlarda ise ilgili bakanlıklara aittir.

Askı süresinin işlevi, ilgililerin plana karşı itiraz hakkını kullanabilmesidir:

• İtiraz, bir aylık askı süresi içinde planı onaylayan idareye yazılı olarak yapılır.
• Belediye meclisi, itirazları ve planları on beş gün içinde inceleyerek kesin karara bağlar.
• İtirazın kabulü hâlinde plan değişikliği bu doğrultuda düzeltilir; reddi hâlinde plan itiraz edilen hâliyle kesinleşir ve yargı yolu açılır.

Askı süresinde itiraz etmek dava açmanın ön koşulu değildir; ancak aşağıda görüleceği üzere dava açma süresinin başlangıcını doğrudan etkiler.

Dava açma süresi: İYUK m. 7/4 rejimi

İmar planları düzenleyici işlem niteliğinde olduğundan, dava süresi 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 7. maddesinin 4. fıkrasına göre belirlenir. Üç ayrı ihtimal söz konusudur:

1. Askı süresinde itiraz edilmemişse

İlanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresi, son ilan (askının kaldırıldığı) tarihini izleyen günden itibaren 60 gündür. Otuz günlük askının son günü askı tarihi olarak esas alınır ve altmış günlük süre ertesi gün işlemeye başlar.

2. Askı süresinde itiraz edilmişse

İtiraz, İYUK m. 11 kapsamında bir idari başvuru niteliğindedir ve dava süresini durdurur. İtirazın reddine ilişkin kararın tebliğini izleyen günden itibaren 60 gün içinde dava açılabilir. Belediye meclisi itiraza hiç cevap vermezse, Danıştay içtihadına göre bekleme süresinin dolmasıyla oluşan zımni ret üzerine kalan dava süresi işlemeye başlar. Uygulamada süre hesabındaki tartışmalar nedeniyle, itirazın açıkça reddi beklenmeden ihtiyaten dava açılması sıkça önerilir.

3. Uygulama işlemi üzerine dava

İYUK m. 7/4'ün sağladığı en önemli güvence, düzenleyici işlemin uygulanması üzerine yeniden dava hakkı doğmasıdır. Yapı ruhsatı, parselasyon (18. madde uygulaması), kamulaştırma, yıkım kararı veya imar durumu belgesi gibi bir uygulama işleminin tebliği üzerine, ilgili altmış gün içinde yalnızca uygulama işlemine, yalnızca dayanak plana veya her ikisine birden dava açabilir. Böylece askı sürecinden haberdar olmayan malik, yıllar sonra tesis edilen uygulama işlemi vesilesiyle planın hukuka aykırılığını yargı önüne taşıyabilir. Planın daha önce açılmış bir davada iptal isteminin reddedilmiş olması, kural olarak yeni uygulama işlemiyle birlikte açılacak davaya engel oluşturmaz; ancak kesin hükmün kapsamı somut olayda değerlendirilir.

Menfaat ehliyeti: kimler dava açabilir?

İptal davasında aranan sübjektif ehliyet koşulu, işlemle davacı arasında meşru, kişisel ve güncel bir menfaat ilişkisidir (İYUK m. 2/1-a). Danıştay 6. Dairesi, imar planlarının çevreyi, kent estetiğini ve ortak yaşam alanlarını ilgilendiren niteliğini gözeterek bu koşulu geniş yorumlamaktadır:

• Plan bölgesinde taşınmazı bulunanlar ile plan değişikliğinden etkilenen komşu parsel malikleri her durumda ehliyetlidir.
• Belde veya ilçe sakinleri, hemşehri sıfatıyla, yaşadıkları çevreyi etkileyen plan değişikliklerine karşı dava açabilir; ikametgâh, işyeri veya fiili yararlanma ilişkisi yeterli görülmektedir.
• Meslek odaları (şehir plancıları, mimarlar, inşaat mühendisleri odaları gibi TMMOB'a bağlı odalar) ve çevre koruma amaçlı dernek ve vakıflar, kuruluş amaçları doğrultusunda toplumsal menfaati ilgilendiren planlara karşı ehliyetlidir.

Danıştay 6. Dairesi, E. 2019/5678, K. 2021/234 sayılı ve 20.01.2021 tarihli kararında, "imar planlarının kamu yararına, şehircilik ilkelerine ve planlama esaslarına uygunluğunun yargısal denetiminde, çevreyi ve kentte yaşayanların ortak yaşam alanlarını etkileyen işlemlere karşı belde sakinlerinin dava açma ehliyetinin dar yorumlanamayacağı, aksi yaklaşımın hak arama özgürlüğünü ölçüsüz biçimde sınırlandıracağı" gerekçesine yer vermiştir.

İptal sebepleri: şehircilik ilkeleri, planlama esasları ve kamu yararı

İmar planı değişikliklerinin yargısal denetiminde kullanılan temel ölçüt üçlüsü, şehircilik ilkeleri, planlama esasları ve kamu yararıdır. Mekânsal Planlar Yapım Yönetmeliği'nin 26. maddesi uyarınca plan değişikliği ancak nesnel ve teknik gerekçelere dayanan bir zorunluluk hâlinde yapılabilir; plan ana kararlarını, sürekliliğini ve bütünlüğünü bozamaz.

Uygulamada en sık karşılaşılan hukuka aykırılık hâlleri şunlardır:

• Donatı alanlarının azaltılması: Sosyal ve teknik altyapı alanlarının (yeşil alan, okul, sağlık tesisi, ibadet yeri, otopark) kaldırılabilmesi için, aynı bölgede eşdeğer büyüklükte ve hizmet etki alanı içinde yeni bir alanın ayrılması zorunludur.
• Nüfus yoğunluğunu artıran değişiklikler: Kat adedi, emsal veya yoğunluk artışı getiren değişikliklerde, artan nüfusun gerektirdiği sosyal ve teknik altyapı dengesinin plan bütününde korunması gerekir; altyapı analizi yapılmadan getirilen yoğunluk artışları iptal edilmektedir.
• Parsel bazında ayrıcalıklı düzenleme: Belirli bir parsele, çevresindeki yapılaşma koşullarından kopuk biçimde ayrıcalık tanıyan nokta değişiklikleri, eşitlik ilkesine ve plan bütünlüğüne aykırı bulunmaktadır.
• Üst ölçekli plana aykırılık ve plan değişikliğini haklı kılan kamusal bir gerekçenin bulunmaması.

Kamu yararı denetiminde mahkeme, değişikliğin kimin yararına sonuç doğurduğunu somut olarak irdeler; salt özel mülkiyet lehine rant artışı sağlayan, kentsel gereksinimlerle ilişkilendirilemeyen değişiklikler hukuka aykırı kabul edilir.

Yargılama süreci: keşif ve bilirkişi incelemesi

İmar planı davalarının teknik niteliği nedeniyle mahkemeler hemen her davada mahallinde keşif ve bilirkişi incelemesi yaptırır. Bilirkişi heyeti kural olarak üç kişiden oluşur ve şehir plancısı ağırlıklıdır; uyuşmazlığın niteliğine göre heyete harita mühendisi, mimar, çevre mühendisi veya ziraat mühendisi dâhil edilebilir. Heyet; plan değişikliğinin üst ölçekli planlara uygunluğunu, donatı dengesini, yoğunluk ve ulaşım etkilerini, plan raporundaki gerekçenin bilimsel yeterliliğini inceler.

Bilirkişi raporu hâkimi bağlamaz; mahkeme raporu diğer delillerle birlikte serbestçe değerlendirir. Taraflara rapora karşı itiraz hakkı tanınır; rapor çelişkili veya yetersizse ek rapor alınması ya da yeni heyet oluşturulması gerekir. Danıştay, gerekçesiz biçimde bilirkişi raporunun aksine hüküm kurulmasını veya itirazlar karşılanmadan rapora dayanılmasını bozma sebebi saymaktadır. Davacı, dava dilekçesinde yürütmenin durdurulmasını da isteyebilir; telafisi güç zarar ve açık hukuka aykırılık koşullarının birlikte gerçekleşmesi hâlinde (İYUK m. 27) inşai faaliyetlerin önü kesilerek dava sonunda verilecek iptal kararının etkisizleşmesi önlenir.

İptal kararının sonuçları

İptal kararı, plan değişikliğini tesis edildiği tarihten itibaren, yani geriye yürür biçimde hukuk âleminden kaldırır; idare, İYUK m. 28 uyarınca kararın gereklerini en geç otuz gün içinde yerine getirmek zorundadır. İptal edilen plana dayanılarak verilmiş yapı ruhsatlarının da geri alınması gündeme gelir; ancak kazanılmış hak tartışması her somut olayda ayrıca değerlendirilir.

Uygulamadaki en çetrefil sorun, eski planın kendiliğinden yürürlüğe girip girmeyeceğidir. Danıştay'ın ağırlıklı yaklaşımı, iptal kararının işlemi hiç tesis edilmemiş kılması nedeniyle değişiklikten önceki plan hükümlerinin uygulanabilir hâle geleceği yönündedir. Buna karşılık, plan değişikliğinin geniş kapsamlı olduğu veya eski planın da aynı hukuka aykırılıkla malul bulunduğu durumlarda, alanın plansız kaldığı ve idarenin iptal gerekçelerini gözeterek yeni bir planlama yapmakla yükümlü olduğu kabul edilmektedir. Plansız kalan alanlarda yeni plan yapılıncaya kadar Plansız Alanlar İmar Yönetmeliği hükümlerinin uygulanıp uygulanamayacağı ise doktrinde tartışmalıdır; güvenli yol, idarenin makul sürede iptal gerekçelerine uygun yeni plan onaylamasıdır. İdarenin iptal kararını uygulamaması veya aynı içerikte yeni bir değişiklik yapması, hem tam yargı davasına hem de ilgililer yönünden hukuki sorumluluğa yol açar.

Sonuç

İmar planı değişikliklerine karşı hak arama süreci; bir aylık askı süresinde itiraz, itirazın on beş günde karara bağlanması ve İYUK m. 7/4'teki altmış günlük dava süreleri etrafında şekillenen, süre yönetimi kritik bir alandır. Askı sürecinin kaçırılması hâlinde dahi uygulama işlemi üzerine plana dava açılabilmesi önemli bir güvencedir. Davanın esası ise şehircilik ilkeleri, planlama esasları ve kamu yararı ölçütleri üzerinden, keşif ve şehir plancısı ağırlıklı bilirkişi incelemesiyle çözülür. Sürelerin kısalığı ve teknik boyutun ağırlığı karşısında, plan değişikliğinden etkilenenlerin askı ilanlarını düzenli takip etmesi ve süreci alanında deneyimli bir avukatla yürütmesi hak kaybını önlemenin en güvenli yoludur.