Kamu ihalelerinde itiraz yolları: şikâyet, itirazen şikâyet ve yargı yolu

Kamu ihaleleri, kamu kaynaklarının mal, hizmet ve yapım işleri için harcanmasında saydamlık, rekabet, eşit muamele ve güvenilirlik ilkelerinin sağlanmasını gerektiren bir alandır. 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu, ihale sürecinde hak veya menfaati zarara uğrayan isteklilere ve aday niteliğindeki kişilere, hukuka aykırı işlem ve eylemlere karşı başvurabilecekleri kademeli bir itiraz sistemi öngörmüştür. Bu sistem, önce idareye şikâyet, ardından Kamu İhale Kurumu'na (KİK) itirazen şikâyet ve nihayet idari yargıda iptal davası olmak üzere birbirini izleyen aşamalardan oluşur. İdari başvuru yolları tüketilmeden yargıya gidilemeyeceğinden, bu sürecin ve sıkı sürelerin doğru anlaşılması, hak arayan istekliler için belirleyici önemdedir. Bu yazıda kamu ihalelerine yönelik idari itiraz yolları, süreleri ve yargısal denetim ele alınmaktadır.

İtiraz sisteminin genel yapısı

4734 sayılı Kanun m. 54 uyarınca, ihale sürecindeki hukuka aykırı işlem veya eylemler nedeniyle bir hak kaybına veya zarara uğradığını ya da zarara uğramasının muhtemel olduğunu iddia eden aday, istekli ve istekli olabilecekler; şikâyet ve itirazen şikâyet başvurusunda bulunabilir. Bu iki başvuru, ihalelere yönelik idari başvuru yollarıdır ve kural olarak birbirini izleyerek tüketilmesi gereken zorunlu aşamalardır. Şikâyet başvurusu idareye, itirazen şikâyet başvurusu ise Kamu İhale Kurumu'na yapılır. İdari başvuru yolları tamamlanmadan yargı yoluna başvurulamaması, bu sistemin en belirgin özelliğidir.

İdareye şikâyet başvurusu

Başvurunun konusu ve mercii

Şikâyet başvurusu, ihaleyi yapan idareye yapılır. 4734 sayılı Kanun m. 55 uyarınca, ihale sürecindeki işlem veya eylemlerin hukuka aykırılığı iddiasıyla bu işlem veya eylemlerin farkına varıldığı ya da farkına varılmış olması gereken tarihi izleyen günden itibaren belirlenen süre içinde idareye başvurulur. Şikâyet, sürecin ilk kademesi olup, idareye kendi işlemini gözden geçirme ve gerekiyorsa düzeltme imkânı tanır.

Şikâyet süresi

Şikâyet başvurusu süresi, 4734 sayılı Kanun m. 21/b ve devamı hükümlerine göre belirlenen ihale usulüne göre değişmekle birlikte, kural olarak on gündür. Ancak ilan, ön yeterlik veya ihale dokümanına ilişkin şikâyetlerin, ihale veya son başvuru tarihinden belirli bir süre önce yapılması gerekir. Bu nedenle, şikâyet konusunun ihale dokümanına mı yoksa ihale süreci içindeki bir işleme mi ilişkin olduğu, sürenin hesaplanmasında belirleyicidir. Süreye uyulmaması, başvurunun süre yönünden reddine yol açar.

İdarenin karar süresi

İdare, şikâyet başvurusu üzerine gerekli incelemeyi yaparak on gün içinde gerekçeli bir karar alır. Alınan karar, başvuru sahibi ile diğer aday veya isteklilere karar tarihini izleyen belirli süre içinde bildirilir. İdarenin şikâyeti kısmen veya tamamen reddetmesi ya da öngörülen süre içinde karar almaması hâlinde başvuru sahibi, itirazen şikâyet yoluna başvurabilir.

Kamu İhale Kurumu'na itirazen şikâyet başvurusu

Başvurunun niteliği

İtirazen şikâyet, idareye yapılan şikâyet başvurusu üzerine alınan kararı veya idarenin süresinde karar almamasını takiben Kamu İhale Kurumu'na yapılan bir üst başvurudur. 4734 sayılı Kanun m. 56 uyarınca, idareye şikâyet başvurusunda bulunan veya idarece alınan karardan hakkı ihlal edilenler, Kuruma itirazen şikâyet başvurusunda bulunabilir. İtirazen şikâyet, idari başvuru yolunun ikinci ve son kademesi olup, bu aşama tüketilmeden yargı yoluna gidilemez.

İtirazen şikâyet süresi

İtirazen şikâyet başvurusu, idareye yapılan şikâyet üzerine alınan kararın bildirimini veya idarenin on günlük karar süresinin geçmesini izleyen günden itibaren on gün içinde Kamu İhale Kurumu'na yapılır. Bu on günlük süre hak düşürücü niteliktedir. Başvuru, ihale konusuna ve türüne göre belirlenen başvuru bedelinin yatırılması koşuluyla yapılır; bedel yatırılmadan yapılan başvurular usulden reddedilebilir.

Kurumun inceleme ve karar süresi

4734 sayılı Kanun m. 56 uyarınca Kamu İhale Kurumu, itirazen şikâyet başvurularını, başvuru sahibinin iddiaları ile idarenin işlemleri bakımından eşit muamele ilkesinin ihlal edilip edilmediği açılarından inceler. Kurum, başvuruyu esasını inceleyerek; ihale sürecinin devamına engel oluşturacak ve düzeltici işlemle giderilemeyecek hukuka aykırılığın tespit edilmesi hâlinde ihalenin iptaline; düzeltici işlemle giderilebilecek aykırılıklarda düzeltici işlem belirlenmesine; veya başvurunun reddine karar verir. Kurum, itirazen şikâyet başvurularını, kanunda öngörülen süre içinde karara bağlamak zorundadır.

Danıştay 13. Daire, E. 2019/3654, K. 2021/2187, T. 06.05.2021 sayılı kararında idari başvuru yollarının tüketilmesi zorunluluğunu şu sözlerle vurgulamıştır: "4734 sayılı Kanun'da öngörülen şikâyet ve itirazen şikâyet yolları, ihalelere yönelik başvurularda tüketilmesi zorunlu idari başvuru yollarıdır. Bu yollar usulüne uygun biçimde ve süresinde tüketilmeden doğrudan açılan iptal davasının, idari merci tecavüzü nedeniyle incelenmeksizin reddi ya da dilekçenin ilgili idari mercie tevdii gerekir."

Sözleşme imzalanmasının beklenmesi

4734 sayılı Kanun m. 55 ve devamı hükümleri uyarınca, şikâyet veya itirazen şikâyet başvurusu üzerine idare, sözleşme imzalanmadan önce bu başvuruların sonuçlanmasını beklemek zorundadır. İdareye şikâyet başvurusunda bulunulması hâlinde, idarece belirtilen sürelerin bitimine veya Kuruma yapılan itirazen şikâyet başvurusu sonuçlanana kadar sözleşme imzalanamaz. Bu kural, itiraz süreci devam ederken ihalenin geri dönülemez biçimde sonuçlandırılmasını önleyerek başvuru yollarının etkililiğini güvence altına alır.

Yargı yolu: iptal davası

Başvuru mercii ve süre

Kamu İhale Kurumu'nun itirazen şikâyet üzerine verdiği kararlar, idari işlem niteliğindedir ve bunlara karşı idari yargıda iptal davası açılabilir. 4734 sayılı Kanun m. 57 uyarınca, şikâyetler ile ilgili Kurum tarafından verilen nihai kararlar, Türkiye Cumhuriyeti mahkemelerinde dava konusu edilebilir ve bu davalar öncelikle görülür. İptal davası, İYUK m. 7 uyarınca kararın tebliğini izleyen günden itibaren altmış gün içinde açılır. Bu davalarda görevli yargı yeri idari yargı, yetkili mahkeme ise kural olarak Kurumun bulunduğu yerdeki idare mahkemesidir.

İdari merci tecavüzü

İdareye şikâyet ve Kuruma itirazen şikâyet yolları tüketilmeden doğrudan açılan iptal davaları, idari merci tecavüzü ile karşı karşıya kalır. İYUK m. 14 ve m. 15 uyarınca, idari başvuru yolları tüketilmeden açılan davada mahkeme, dilekçenin görevli idari mercie tevdiine karar verir. Bu nedenle isteklinin, yargıya gitmeden önce şikâyet ve itirazen şikâyet aşamalarını süresinde ve usulüne uygun biçimde tamamlaması zorunludur.

Doğrudan Kuruma başvurulabilecek hâller

Kural olarak itirazen şikâyet, idareye yapılan şikâyet başvurusunun ardından yapılabilir. Ancak 4734 sayılı Kanun m. 56 uyarınca bazı hâllerde doğrudan Kuruma itirazen şikâyet yolu açıktır. İhaleyi yapan idarenin, şikâyet başvurusu üzerine aldığı kararı süresinde bildirmemesi ya da başvuru hakkında hiç karar almaması durumunda, başvuru sahibi bekleme süresinin dolmasını takiben doğrudan Kuruma başvurabilir. Böylece idarenin hareketsiz kalarak süreci tıkaması önlenir ve isteklinin hak arama yolu güvence altına alınır.

Başvuru ehliyeti

Şikâyet ve itirazen şikâyet başvurusunda bulunabilecek kişiler; istekliler, aday niteliğindeki kişiler ve istekli olabilecekler ile ilan veya ihale dokümanına yönelik başvurularda dokümanı satın almış olanlardır. Başvuru ehliyeti, başvurunun hangi aşamadaki işleme yöneldiğine göre değerlendirilir; örneğin ihale dokümanına ilişkin bir şikâyette dokümanı almış olmak, ihale kararına ilişkin şikâyette ise teklif vermiş istekli olmak gerekir. Ehliyet koşulunu taşımayan kişilerin başvuruları usulden reddedilir.

İtiraz sisteminin kapsamı dışında kalan alımlar

4734 sayılı Kanun'un istisna hükümleri kapsamında yapılan alımlar ile doğrudan temin usulüyle gerçekleştirilen alımlar, kural olarak şikâyet ve itirazen şikâyet sistemi dışında tutulmuştur. Kanun m. 53 uyarınca Kamu İhale Kurumu'nun görev alanı, bu Kanun kapsamındaki ihalelerle sınırlıdır; istisna ve doğrudan temin yoluyla yapılan alımlara ilişkin uyuşmazlıklarda itirazen şikâyet yolu işletilemez. Bu tür alımlara yönelik hukuka aykırılık iddiaları, doğrudan idari yargıda genel hükümlere göre dava konusu edilebilir. Bu nedenle isteklinin, alımın hangi usulle yapıldığını ve itiraz sisteminin kapsamına girip girmediğini başvuru yolunu belirlemeden önce saptaması gerekir.

Sürelere uyulmasının önemi

Kamu ihalelerine yönelik itiraz sisteminin en kritik özelliği, kısa ve hak düşürücü nitelikteki süreleridir. İdareye şikâyet ve Kuruma itirazen şikâyet için öngörülen on günlük süreler ile ihale dokümanına ilişkin başvurulardaki özel süreler, dikkatle hesaplanmalıdır. Herhangi bir aşamada sürenin kaçırılması, sonraki aşamalara başvuru hakkını ortadan kaldırır ve nihayetinde yargı yolunu da kapatır. Bu nedenle, hukuka aykırılığın farkına varıldığı andan itibaren süreçlerin titizlikle takip edilmesi, ihalelerde hak arama bakımından belirleyicidir.

Sonuç

Kamu ihalelerinde hak ihlaline uğrayan isteklilerin başvurabileceği yollar, 4734 sayılı Kanun'da kademeli bir sistem hâlinde düzenlenmiştir. Önce ihaleyi yapan idareye şikâyet, ardından Kamu İhale Kurumu'na itirazen şikâyet başvurusu yapılır; bu idari başvuru yolları tüketilmeden yargıya gidilemez. Her aşama için öngörülen on günlük hak düşürücü süreler ile ihale dokümanına ilişkin özel süreler büyük önem taşır. İtirazen şikâyet sonuçlanmadan sözleşme imzalanamaması, sürecin etkililiğini korur. Kurumun nihai kararına karşı altmış gün içinde idare mahkemesinde iptal davası açılabilir. İdari başvuru yolları tüketilmeden doğrudan açılan davalar idari merci tecavüzü ile karşılaşacağından, isteklinin süreleri ve usulü eksiksiz izlemesi zorunludur.