Kamulaştırma ve kamulaştırmasız el atma: süreç, bedel tespiti ve dava yolları

Mülkiyet hakkı, Anayasa ile güvence altına alınmış temel haklardandır; ancak bu hak mutlak değildir. Devlet ve kamu tüzel kişileri, kamu hizmetlerinin yürütülmesi için özel mülkiyetteki taşınmazlara ihtiyaç duyduğunda, Anayasa'nın 46. maddesi ve 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu çerçevesinde kamulaştırma yoluna başvurabilir. Kamulaştırmanın anayasal geçerlilik koşulu, kamu yararının varlığı ve gerçek karşılığın kural olarak peşin ödenmesidir. Uygulamada ise idarelerin bu usule hiç başvurmadan taşınmaza el koyması ya da imar planlarıyla mülkiyeti fiilen kullanılamaz hale getirmesi, kamulaştırmasız el atma olarak adlandırılan ve zengin bir içtihat birikimi doğuran uyuşmazlık alanını ortaya çıkarmıştır. Bu yazıda önce olağan kamulaştırma süreci, ardından bedel tespiti ve tescil davası ile kamulaştırmasız el atmanın türleri ve dava yolları ele alınmaktadır.

Kamulaştırmanın anayasal ve yasal çerçevesi

Anayasa'nın 46. maddesine göre devlet ve kamu tüzel kişileri, kamu yararının gerektirdiği hallerde, gerçek karşılıklarını peşin ödemek şartıyla özel mülkiyette bulunan taşınmaz malların tamamını veya bir kısmını kamulaştırmaya yetkilidir. Kamulaştırmanın usul ve esasları 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu'nda düzenlenmiştir. Kamulaştırma tek yanlı bir idari işlemle başlar; ancak bedelin belirlenmesi ve mülkiyetin idareye geçişi yargısal denetime tabidir.

Kamulaştırma sürecinin başlıca aşamaları şunlardır:

1. Kamu yararı kararı alınması ve onaylanması: Yetkili merci, taşınmazın kamulaştırılmasında kamu yararı bulunduğuna karar verir; bu karar Kanun'da öngörülen makamca onaylanır.
2. Yeterli ödenek temini ve taşınmazın belirlenmesi: İdare, kamulaştırma bedelini karşılayacak ödeneği ayırmadan sürece başlayamaz.
3. Kıymet takdiri: İdare bünyesinde oluşturulan kıymet takdir komisyonu, taşınmazın tahmini bedelini belirler.
4. Satın alma usulü (m. 8): İdare, tapu maliki ile öncelikle anlaşma yolunu dener.
5. Bedel tespiti ve tescil davası (m. 10): Anlaşma sağlanamazsa idare, asliye hukuk mahkemesinde dava açar.

Satın alma usulü ve uzlaşma görüşmesi

2942 sayılı Kanun'un 8. maddesi uyarınca idarelerin, kamulaştırmayı öncelikle satın alma usulüyle gerçekleştirmeleri esastır. Kıymet takdir komisyonunca belirlenen tahmini bedel üzerinden uzlaşma komisyonu, malik ile pazarlık görüşmesi yapmak üzere davet çıkarır. Malik davete icabet eder ve tarafların üzerinde anlaştığı bedel, komisyonca takdir edilen tahmini bedeli aşmamak kaydıyla tutanağa bağlanırsa, taşınmaz idare adına tescil edilir ve bedel malike ödenir. Bu yolla yapılan kamulaştırmada malik, daha sonra bedel artırımı isteyemez; bu nedenle uzlaşma görüşmesine katılmadan önce taşınmazın gerçek değerinin bağımsız biçimde araştırılması büyük önem taşır.

Satın alma usulü, dava şartı arabuluculuktan farklı, kamulaştırmaya özgü zorunlu bir ön aşamadır. Kamulaştırma ve kamulaştırmasız el atma davaları dava şartı arabuluculuğa tabi değildir; 1 Eylül 2023 tarihinde yürürlüğe giren ve kira ilişkisinden kaynaklanan uyuşmazlıkları kapsayan 7445 sayılı Kanun'daki zorunlu arabuluculuk düzenlemesiyle karıştırılmamalıdır.

Bedel tespiti ve tescil davası (m. 10)

Satın alma usulüyle anlaşma sağlanamazsa idare, taşınmazın bulunduğu yer asliye hukuk mahkemesinde bedel tespiti ve tescil davası açar. Bu davada mahkeme, taşınmazın kamulaştırma bedelini bilirkişi incelemesi ve keşif yoluyla tespit eder; bedelin hak sahibi adına bankaya yatırılması üzerine taşınmazın idare adına tesciline karar verir. Tescil kararı kesin olup, bedele ilişkin hüküm yönünden istinaf ve temyiz yolları açıktır. Bedel peşin ödenir; malik bedeli almadan mülkiyet idareye geçmez.

Bedel tespit ölçütleri (m. 11)

Kamulaştırma bedelinin tespitinde Kanun'un 11. maddesindeki ölçütler esas alınır:

• Arazilerde: Taşınmazın mevkii ve şartlarına göre olduğu gibi kullanılması halinde getireceği net gelir esas alınır (net gelir yöntemi). Münavebe ürünleri, dekar başına verim ve üretim giderleri ilçe tarım müdürlüğü verileriyle belirlenir.
• Arsalarda: Kamulaştırma gününden önceki özel amacı olmayan emsal satışlara göre satış değeri esas alınır; emsal karşılaştırması değerleme gününe göre yapılır.
• Yapılarda: Resmi birim fiyatları, yapı maliyet hesapları ve yıpranma payı dikkate alınır.

Bedele etki eden konum, ulaşım, altyapı gibi objektif unsurlar ayrıca değerlendirilir. 2016 yılında 6745 sayılı Kanun'la 11. maddeye eklenen hüküm uyarınca, taşınmazın değerine etki eden objektif değer artırıcı unsurların toplamı, kamulaştırma bedelinin yüzde ellisini aşamaz. Yargıtay, bilirkişi raporlarında bu sınırın aşılmasını bozma nedeni saymaktadır.

Faiz uygulaması ve dört aylık süre

Kanun'un 10. maddesinin sekizinci fıkrasına göre, bedel tespiti ve tescil davasının dört ay içinde sonuçlandırılamaması halinde, bu sürenin bitiminden itibaren tespit edilen kamulaştırma bedeline kanuni faiz işletilir. Bu düzenleme, Anayasa Mahkemesinin mülkiyet hakkına ilişkin kararları doğrultusunda, yargılamanın uzamasından doğan değer kaybının malik üzerinde bırakılmamasını amaçlar. Uygulamada mahkemeler, dava tarihinden itibaren dört ayın dolduğu tarihten karar tarihine kadar işleyecek kanuni faize hükmetmektedir.

Kamulaştırmasız el atma

İdarenin, kamulaştırma usulünü işletmeden özel mülkiyetteki taşınmaza el koyması veya taşınmazı fiilen kullanılamaz hale getirmesi kamulaştırmasız el atma olarak nitelendirilir. İçtihat ve mevzuat, fiili el atma ile hukuki el atmayı birbirinden ayırmaktadır.

Fiili el atma

Fiili el atma, idarenin kamulaştırma işlemi yapmaksızın taşınmaza fiilen el koyması, üzerinde yol, kanal, tesis gibi kalıcı yapılar inşa etmesi veya taşınmazı kamu hizmetine fiilen tahsis etmesidir. Bu halde malik, adli yargıda (asliye hukuk mahkemesinde) bedel ve tazminat davası açabilir; dilerse el atmanın önlenmesini de isteyebilir. Dava, mülkiyet hakkına dayandığından yerleşik içtihat uyarınca zamanaşımına tabi değildir. Malik ayrıca, işgal süresi için ecrimisil de talep edebilir.

"Kamulaştırmasız el atma halinde taşınmaz malikinin, el atan idare aleyhine açacağı bedel davası mülkiyet hakkına dayandığından, bu tür davaların herhangi bir zamanaşımı veya hak düşürücü süreye bağlı olmaksızın her zaman açılabileceği yerleşik içtihatlarla kabul edilmiştir." (Yargıtay 5. Hukuk Dairesi'nin istikrar kazanmış kararlarından temsili alıntı)

Hukuki el atma

Hukuki el atma ise taşınmazın imar planında okul, yol, park, yeşil alan gibi kamu hizmetine ayrılmasına rağmen uzun süre kamulaştırılmaması ve malikin mülkiyet hakkının kullanılamaz hale gelmesidir. 2942 sayılı Kanun'a eklenen Ek 1. madde uyarınca, uygulama imar planlarında umumi hizmetlere ve resmi kurumlara ayrılan taşınmazlar hakkında, imar planının yürürlüğe girmesinden itibaren beş yıl içinde imar programına alınarak kamulaştırma dahil gerekli işlemlerin yapılması gerekir. Bu süre geçtiği halde işlem yapılmamışsa malik, mülkiyet hakkının kısıtlanmasından doğan tazminatı isteyebilir.

Yargı yolu bakımından ayrım önemlidir: Salt imar planından kaynaklanan (hukuki) el atmalarda tazminat davaları idari yargıda tam yargı davası olarak görülür. Taşınmaza aynı zamanda fiilen el atılmışsa, uyuşmazlık adli yargının görev alanına girer. Uygulamada mahkemeler, öncelikle fiili el atmanın bulunup bulunmadığını keşifle belirlemektedir.

Acele kamulaştırma (m. 27)

Kanun'un 27. maddesi, yurt savunması ihtiyacı veya Cumhurbaşkanınca acele olduğuna karar verilen hallerde, kıymet takdiri dışındaki işlemler sonradan tamamlanmak üzere taşınmaza acele el konulmasına imkan tanır. Mahkemece yedi gün içinde belirlenen bedelin bankaya yatırılmasıyla idare taşınmazı kullanmaya başlayabilir; ancak mülkiyetin geçişi için olağan kamulaştırma sürecinin tamamlanması gerekir. Acele kamulaştırmanın istisnai bir usul olduğu ve makul sürede asıl kamulaştırma işlemlerinin tamamlanmaması halinde mülkiyet hakkının ihlal edileceği, Anayasa Mahkemesi bireysel başvuru kararlarında vurgulanmaktadır.

Mal sahibinin iade hakkı (m. 22-23)

Kamulaştırma amacının ortadan kalkması malikin haklarını yeniden gündeme getirir. Kanun'un 22. maddesine göre, kamulaştırmanın kesinleşmesinden sonra taşınmazın kamulaştırma amacına veya kamu yararına yönelik başka bir ihtiyaca tahsisine gerek kalmaması halinde idare, eski maliki veya mirasçılarını bilgilendirerek taşınmazı ödenen bedel üzerinden (güncellenmiş haliyle) geri almalarını teklif etmekle yükümlüdür. Kanun'un 23. maddesi ise kamulaştırma bedelinin kesinleşmesinden itibaren beş yıl içinde, taşınmazda kamulaştırma amacına uygun hiçbir işlem veya tesisat yapılmaması halinde malike geri alma hakkı tanır. Bu hak, doğduğu tarihten itibaren bir yıl içinde kullanılmazsa düşer.

Uygulamada dikkat edilmesi gereken noktalar

• Uzlaşma görüşmesinde anlaşılan bedel kesindir; malik sonradan bedel artırımı isteyemez.
• Bedel tespiti davasında malik, emsal satışları ve değer artırıcı unsurları gösteren delilleri sunmalı, bilirkişi raporuna süresinde itiraz etmelidir.
• Fiili el atmada dava her zaman açılabilir; ancak ecrimisil talebi geriye dönük beş yılla sınırlıdır.
• Hukuki el atmada idari yargıda dava açmadan önce idareye başvuru ve uzlaşma aşamalarının usulüne uygun yürütülmesi gerekir.
• Tebligatların usulsüzlüğü, kamu yararı kararının yokluğu gibi hukuka aykırılıklar, kamulaştırma işleminin iptali için idari yargıda dava konusu yapılabilir; iptal davası açıldığında bedel davası bekletici sorun yapılır.

Sonuç

Kamulaştırma, mülkiyet hakkına yönelik en ağır müdahale biçimlerinden biri olduğundan, sürecin her aşaması sıkı şekil şartlarına bağlanmıştır. Malik yönünden kritik güvenceler, gerçek karşılığın peşin ödenmesi, bedelin yargısal denetimi, dört aylık süreden sonra işleyen kanuni faiz ve amaç dışı kalan taşınmazın iadesi imkanıdır. Kamulaştırmasız el atmada ise fiili ve hukuki el atma ayrımı, hem görevli yargı yolunu hem de zamanaşımı rejimini belirlediğinden, dava yoluna başvurmadan önce somut olayın bu ayrım çerçevesinde nitelendirilmesi gerekir. Sürecin teknik değerleme ve usul kuralları içermesi nedeniyle, uzlaşma görüşmesinden bilirkişi incelemesine kadar her aşamada hukuki destek alınması hak kaybını önleyecektir.