İdari Sözleşmeler ve Bunlardan Doğan Uyuşmazlıklar

İdare, kamu hizmetlerini yürütürken yalnızca tek yanlı idari işlemlerle değil, sözleşmelerle de hareket eder. İdarenin taraf olduğu sözleşmelerin bir kısmı özel hukuk sözleşmesi niteliğindeyken, bir kısmı idari sözleşme olarak nitelendirilir. Bu ayrım, uyuşmazlığın hangi yargı düzeninde çözüleceğini belirlediğinden büyük pratik önem taşır. İdari sözleşmelerden doğan uyuşmazlıklar idari yargıda, özel hukuk sözleşmelerinden doğanlar ise adli yargıda görülür.

İdari Sözleşme Kavramı

İdari sözleşme, idarenin bir kamu hizmetini yürütmek amacıyla, özel hukuku aşan üstün yetki ve ayrıcalıklara sahip olarak taraf olduğu sözleşmedir. Bu sözleşmelerde idare ile karşı taraf eşit konumda değildir; idare, kamu yararını gerçekleştirmek için sözleşme ilişkisinde bir dizi üstünlüğe sahiptir.

Bir sözleşmenin idari sözleşme sayılabilmesi için genellikle üç ölçüt birlikte aranır:

• Sözleşmenin taraflarından birinin idare olması
• Sözleşmenin konusunun bir kamu hizmetinin yürütülmesine ilişkin olması
• Sözleşmede idareye özel hukuku aşan üstün yetki ve ayrıcalıklar tanınması

Bu üç ölçütün bir arada bulunması, sözleşmeyi özel hukuk sözleşmelerinden ayırır. Sadece idarenin taraf olması, sözleşmeyi idari sözleşme yapmaya yetmez.

İdarenin Üstün Yetkileri

İdari sözleşmelerde idareye tanınan başlıca üstün yetkiler şunlardır:

1. Tek yanlı olarak sözleşme koşullarını denetleme ve yönlendirme
2. Kamu yararı gerektirdiğinde sözleşmeyi tek yanlı değiştirme
3. Sözleşmeyi tek yanlı feshetme
4. Yaptırım uygulama yetkisi

Bu yetkiler, özel hukuk sözleşmelerinde bulunmayan, kamu yararının önceliğinden kaynaklanan ayrıcalıklardır. Karşı taraf ise bu yetkilere katlanmak zorundadır; ancak bunun karşılığında mali dengesinin korunmasını talep edebilir.

İdari Sözleşme Türleri

Uygulamada başlıca idari sözleşme türleri şunlardır.

İmtiyaz Sözleşmeleri

İmtiyaz sözleşmesi, bir kamu hizmetinin kurulması veya işletilmesinin, belirli bir süreyle özel bir kişiye devredildiği sözleşmedir. Klasik idari sözleşme türü olarak kabul edilir. Elektrik dağıtımı, otoyol işletmesi gibi hizmetler imtiyaz yoluyla gördürülebilir.

Kamu İstikraz Sözleşmeleri

Devletin iç borçlanma amacıyla yaptığı ve halka tahvil, bono gibi araçlarla borçlandığı sözleşmelerdir. Kamu borçlanmasına ilişkin bu ilişkiler idari sözleşme niteliği taşır.

Yer Altı ve Yer Üstü Servetlerine İlişkin Sözleşmeler

Maden işletme hakkı devri gibi doğal kaynakların işletilmesine yönelik sözleşmeler de idari sözleşme olarak kabul edilebilir.

İdari Hizmet Sözleşmeleri

Bazı kamu görevlilerinin idareyle yaptığı, statü hukuku dışında kalan sözleşmeler bu kapsamda değerlendirilebilir.

İdari Sözleşme ile Özel Hukuk Sözleşmesi Ayrımı

İdarenin taraf olduğu her sözleşme idari sözleşme değildir. İdare, mal ve hizmet alımı, kira, satım gibi pek çok işlemi özel hukuk sözleşmesiyle yapar. Örneğin kamu ihale mevzuatına göre yapılan mal ve hizmet alım sözleşmeleri kural olarak özel hukuk sözleşmesi sayılır ve bunlardan doğan uyuşmazlıklar adli yargıda görülür.

İdarenin taraf olduğu bir sözleşmenin idari sözleşme sayılabilmesi için, sözleşmenin bir kamu hizmetinin yürütülmesine ilişkin olması ve idareye özel hukuku aşan üstün yetkiler tanınması gerekir; bu ölçütleri taşımayan, tarafların eşit konumda bulunduğu sözleşmeler özel hukuk sözleşmesi niteliğindedir. (Uyuşmazlık Mahkemesi, E. 2019/456 K. 2019/512 T. 30.09.2019)

Somut Örnek

Bir belediye, park alanının bakımı için özel bir şirketle sözleşme yapmıştır. Sözleşmede belediyeye, kamu yararı gerektirdiğinde işi tek yanlı durdurma, koşulları değiştirme ve denetleme yetkileri tanınmışsa ve iş doğrudan bir kamu hizmetinin görülmesine ilişkinse, bu sözleşme idari sözleşme sayılabilir ve uyuşmazlık idari yargıda çözülür. Buna karşılık belediyenin kırtasiye malzemesi alımı için yaptığı sözleşme özel hukuk sözleşmesidir ve uyuşmazlık adli yargıda görülür.

Görevli Yargı Yeri

İdari sözleşmelerden doğan uyuşmazlıklar, kural olarak idari yargıda tam yargı davası veya iptal davası yoluyla çözülür. Sözleşmenin kurulması, uygulanması, değiştirilmesi ya da feshine ilişkin uyuşmazlıklar idare mahkemelerinin görev alanındadır.

Görevli yargı yerinin belirlenmesinde şu ayrımlar önemlidir:

• Sözleşmenin idari sözleşme niteliğinde olması halinde: idari yargı
• Özel hukuk sözleşmesi niteliğinde olması halinde: adli yargı
• Sözleşme öncesi tek yanlı idari işlemlere (örneğin ihale kararının iptali) karşı: idari yargı

Görevli yargı yeri konusunda adli ve idari yargı arasında çıkan olumlu veya olumsuz görev uyuşmazlıkları, Uyuşmazlık Mahkemesi tarafından kesin olarak çözülür.

Sözleşmenin Mali Dengesinin Korunması

İdari sözleşmelerde idareye tanınan üstün yetkiler, karşı tarafın korumasız kalması anlamına gelmez. Karşı taraf, sözleşmenin mali dengesinin korunmasını isteme hakkına sahiptir. İdarenin sözleşmeyi tek yanlı değiştirmesi ya da öngörülemeyen olağanüstü koşulların ortaya çıkması halinde uygulanabilecek başlıca ilkeler şunlardır:

1. Öngörülemezlik (fait du prince ve imprévision) ilkesi
2. Beklenmeyen hal ve mücbir sebep durumlarında dengeleme
3. İdarenin fiilinden doğan ek külfetlerin karşılanması

Bu ilkeler, kamu hizmetinin sürekliliğini sağlarken karşı tarafın da ağır zarara uğramasını önlemeyi amaçlar.

İdari Sözleşmenin Sona Ermesi

İdari sözleşmeler çeşitli hallerde sona erer:

• Sürenin dolması veya edimin ifasıyla normal sona erme
• İdarenin kamu yararı gerekçesiyle tek yanlı feshi
• Karşı tarafın yükümlülüklerini ihlali nedeniyle fesih
• Mücbir sebep nedeniyle sona erme
• Tarafların anlaşmasıyla sona erdirme

İdarenin kamu yararı gerekçesiyle sözleşmeyi tek yanlı feshetmesi halinde, kusuru bulunmayan karşı tarafın zararının tazmin edilmesi gerekir. Buna karşılık karşı tarafın kusuruyla gerçekleşen fesihlerde tazminat söz konusu olmayabilir.

Uygulamada Dikkat Edilecek Noktalar

• Sözleşmenin idari mi özel hukuk sözleşmesi mi olduğu, dava açılmadan önce doğru belirlenmelidir; yanlış yargı yerinde açılan dava görev yönünden reddedilir.
• Sözleşmede idareye tanınan üstün yetkilerin varlığı, nitelendirmede belirleyicidir.
• İdarenin tek yanlı işlemlerine karşı süresinde iptal davası açılmalıdır.
• Mali denge bozulduğunda tam yargı davasıyla tazminat talep edilebilir.

İdari sözleşmeler, kamu hizmetinin görülmesinde idareye esneklik sağlayan önemli araçlardır. Ancak idareye tanınan üstün yetkiler ile karşı tarafın menfaatleri arasındaki dengenin doğru kurulması, hem kamu yararının hem de bireysel hakların korunması bakımından zorunludur.