Memur disiplin cezaları ve iptal davası

Devlet memurluğu statüsü, kamu hizmetinin sürekliliği ve düzeni için memura bir dizi ödev ve yükümlülük yükler. Bu ödevlere aykırı davranışlar, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 125. maddesinde öngörülen disiplin cezalarıyla karşılanır. Disiplin cezaları, memurun özlük haklarını, kariyerini ve hatta mesleki varlığını doğrudan etkileyen idari yaptırımlar olduğundan, hem verilme usulü hem de yargısal denetimi sıkı kurallara bağlanmıştır. Bu yazıda disiplin cezalarının türleri, savunma hakkı, zamanaşımı süreleri, itiraz yolu ve iptal davası süreci bir bütün olarak ele alınmaktadır.

Disiplin cezasının hukuki niteliği

Disiplin cezası, kamu görevlisinin hizmet içindeki veya hizmetle bağlantılı kusurlu davranışına karşı idare tarafından uygulanan bir idari yaptırımdır. Ceza hukuku yaptırımlarından farklı olsa da, Anayasa Mahkemesi ve Danıştay içtihadında disiplin hukukunda da suç ve cezaların kanuniliği, lehe hükmün uygulanması, aynı fiile birden fazla ceza verilememesi (ne bis in idem) ve ölçülülük gibi temel güvencelerin geçerli olduğu kabul edilmektedir. Bu nedenle disiplin cezası ancak kanunda açıkça öngörülen fiiller için, kanunda gösterilen usule uyularak verilebilir.

657 sayılı Kanun'a göre disiplin cezası türleri

DMK m. 125, disiplin cezalarını hafiften ağıra doğru beş kademe hâlinde düzenlemiştir. Her cezanın karşılığı olan fiiller maddede tek tek sayılmıştır.

Uyarma

Memura, görevinde ve davranışlarında daha dikkatli olması gerektiğinin yazı ile bildirilmesidir. Verilen emir ve görevlerin tam ve zamanında yapılmasında, görev mahallinde kurumlarca belirlenen usul ve esasların yerine getirilmesinde kayıtsızlık göstermek veya düzensiz davranmak, özürsüz veya izinsiz olarak göreve geç gelmek, erken ayrılmak, görev mahallini terk etmek bu cezayı gerektiren örnek fiillerdendir.

Kınama

Memura, görevinde ve davranışlarında kusurlu olduğunun yazı ile bildirilmesidir. Görev sırasında amire hâl ve hareketi ile saygısız davranmak, hizmet dışında devlet memurunun itibar ve güven duygusunu sarsacak nitelikte davranışlarda bulunmak, iş arkadaşlarına ve iş sahiplerine kötü muamelede bulunmak kınama cezasını gerektiren fiiller arasında sayılmıştır.

Aylıktan kesme

Memurun brüt aylığından 1/30 ile 1/8 arasında kesinti yapılmasıdır. Kasıtlı olarak verilen emir ve görevleri tam ve zamanında yapmamak, özürsüz olarak bir veya iki gün göreve gelmemek, devlete ait resmî belge, araç ve gereçleri özel menfaat sağlamak için kullanmak, görev yeri sınırları içinde herhangi bir yerin toplantı, tören ve benzeri amaçlarla izinsiz kullanılmasına yardımcı olmak bu cezayı gerektiren fiillerdendir. Aylıktan kesme cezası alan memur, beş yıl boyunca daire başkanı ve üstü kadrolara, vali ve büyükelçi gibi görevlere atanamaz.

Kademe ilerlemesinin durdurulması

Fiilin ağırlık derecesine göre memurun bulunduğu kademede ilerlemesinin bir ile üç yıl arasında durdurulmasıdır. Göreve sarhoş gelmek, görev yerinde alkollü içki içmek, özürsüz olarak üç ile dokuz gün göreve gelmemek, görevi ile ilgili olarak her ne şekilde olursa olsun çıkar sağlamak, gerçeğe aykırı rapor ve belge düzenlemek bu kapsamdaki örnek fiillerdir. Bu ceza on yıl boyunca üst yönetim kadrolarına atanmaya engel oluşturur.

Devlet memurluğundan çıkarma

Bir daha devlet memurluğuna atanmamak üzere memurluktan çıkarmadır. İdeolojik veya siyasi amaçlarla kurumların huzur, sükûn ve çalışma düzenini bozmak, yasa dışı toplantı ve gösteri yürüyüşleri düzenlemek, yetki almadan gizli bilgileri açıklamak, memurluk sıfatı ile bağdaşmayacak nitelik ve derecede yüz kızartıcı ve utanç verici hareketlerde bulunmak, özürsüz olarak bir yılda toplam yirmi gün göreve gelmemek, amirlerine veya iş arkadaşlarına fiilî tecavüzde bulunmak bu en ağır cezayı gerektiren fiillerdendir. Bu ceza yalnızca yüksek disiplin kurulu kararıyla verilebilir.

Kolluk personeli bakımından 7068 sayılı Kanun

Emniyet Genel Müdürlüğü, Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı personelinin disiplin işleri, 7068 sayılı Genel Kolluk Disiplin Hükümleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Kabul Edilmesine Dair Kanun ile özel olarak düzenlenmiştir. Bu Kanun, kolluk hizmetinin niteliği gereği 657 sayılı Kanun'dan farklı ceza türleri (örneğin kısa ve uzun süreli durdurma, meslekten çıkarma) ve farklı disiplin kurulları öngörür; ancak savunma hakkı ve yargı yolu güvenceleri burada da geçerlidir.

Savunma hakkı: cezanın olmazsa olmaz koşulu

DMK m. 130 uyarınca devlet memuru hakkında savunması alınmadan disiplin cezası verilemez. Soruşturmayı yapanın veya yetkili disiplin kurulunun yedi günden az olmamak üzere verdiği süre içinde veya belirtilen tarihte savunmasını yapmayan memur, savunma hakkından vazgeçmiş sayılır. Savunma istem yazısında memura isnat edilen fiilin açık ve anlaşılır biçimde bildirilmesi, hangi disiplin hükmünün uygulanmasının öngörüldüğünün gösterilmesi gerekir; soyut ve genel ifadelerle savunma istenmesi, savunma hakkının gerçek anlamda kullanılmasını engeller ve işlemi sakatlar.

Anayasa m. 129/2 de disiplin kararlarının savunma hakkı tanınmadan verilemeyeceğini anayasal güvence altına almıştır. Danıştay, savunma alınmadan veya usulüne uygun savunma istenmeden verilen disiplin cezalarını istikrarlı biçimde iptal etmektedir.

"Disiplin cezaları, kamu görevlilerinin mesleki yaşamları üzerinde önemli sonuçlar doğuran işlemler olduğundan, savunma hakkının, isnat edilen fiilin ve uygulanması öngörülen disiplin hükmünün açıkça bildirilmesi suretiyle, gerçek ve etkili biçimde kullandırılması gerekir; bu güvenceye uyulmaksızın tesis edilen disiplin cezasında hukuka uyarlık bulunmamaktadır." (Danıştay 12. Daire, E. 2018/2721 K. 2020/1568, T. 26.02.2020)

Anayasa Mahkemesi de bireysel başvuru kararlarında, disiplin süreçlerinde silahların eşitliği ve çelişmeli yargılama ilkelerinin gözetilmesi gerektiğini, soruşturma dosyasına erişimin haksız biçimde kısıtlanmasının adil yargılanma hakkını ihlal edebileceğini vurgulamaktadır.

Disiplin cezalarında zamanaşımı

DMK m. 127, idarenin ceza verme yetkisini iki tür süreyle sınırlar:

1. Soruşturmaya başlama zamanaşımı: Uyarma, kınama, aylıktan kesme ve kademe ilerlemesinin durdurulması cezalarını gerektiren fiillerde, fiilin işlendiğinin öğrenildiği tarihten itibaren bir ay içinde disiplin soruşturmasına; devlet memurluğundan çıkarma cezasını gerektiren fiillerde ise altı ay içinde disiplin kovuşturmasına başlanmadığı takdirde ceza verme yetkisi zamanaşımına uğrar.
2. Ceza verme zamanaşımı: Disiplin cezasını gerektiren fiillerin işlendiği tarihten itibaren nihayet iki yıl içinde disiplin cezası verilmediği takdirde, ceza verme yetkisi her hâlde zamanaşımına uğrar.

Bu süreler hak düşürücü niteliktedir; idare tarafından kendiliğinden gözetilmesi gerekir ve süreler geçirildikten sonra verilen ceza, yargısal denetimde iptal sebebi oluşturur.

Karar süreleri ve yetkili merciler

DMK m. 128'e göre disiplin amirleri, uyarma, kınama ve aylıktan kesme cezalarını soruşturmanın tamamlandığı günden itibaren on beş gün içinde vermek zorundadır. Kademe ilerlemesinin durdurulması cezasını gerektiren hâllerde soruşturma dosyası, kararını bildirmek üzere yetkili disiplin kuruluna on beş gün içinde tevdi edilir; disiplin kurulu dosyayı aldığı tarihten itibaren otuz gün içinde soruşturma evrakına göre kararını bildirir. Memurluktan çıkarma cezası için disiplin amirleri tarafından yaptırılan soruşturmaya ait dosya, memurun bağlı bulunduğu kurumun yüksek disiplin kuruluna tevdiinden itibaren azami altı ay içinde karara bağlanır.

İtiraz yolu (m. 135)

Disiplin amirleri tarafından verilen uyarma, kınama ve aylıktan kesme cezalarına karşı disiplin kuruluna, kademe ilerlemesinin durdurulması cezasına karşı ise yüksek disiplin kuruluna itiraz edilebilir. İtiraz süresi, kararın tebliği tarihinden itibaren yedi gündür. Süresi içinde itiraz edilmeyen cezalar kesinleşir. İtiraz mercileri, itirazı otuz gün içinde karara bağlar; itirazın kabulü hâlinde disiplin amirleri kararı gözden geçirerek cezayı hafifletebilir veya tamamen kaldırabilir.

İtiraz yolu ile dava yolu arasındaki ilişkiye dikkat edilmelidir: İtiraz zorunlu bir başvuru yolu değildir; memur doğrudan iptal davası açabileceği gibi önce itiraz edip sonuca göre dava da açabilir. İtiraz hâlinde dava açma süresi, itiraz üzerine verilen kararın tebliğinden itibaren yeniden işlemeye başlar.

Yargı yolu: 2010 Anayasa değişikliğinin önemi

1982 Anayasası'nın 129. maddesinin ilk hâlinde uyarma ve kınama cezaları yargı denetimi dışında bırakılabiliyordu ve DMK m. 135 de bu cezaları yargıya kapatmıştı. 2010 yılında yapılan Anayasa değişikliğiyle (5982 sayılı Kanun) m. 129/3, "Disiplin kararları yargı denetimi dışında bırakılamaz" şeklinde yeniden düzenlenmiş; buna paralel olarak 6111 sayılı Kanun ile DMK m. 135'e uyarma ve kınama cezaları dâhil bütün disiplin cezalarına karşı idari yargı yolunun açık olduğu hükmü eklenmiştir. Bugün itibarıyla hiçbir disiplin cezası yargı denetiminin dışında değildir.

İptal davası ve yargısal denetimin kapsamı

Dava açma süresi ve görevli mahkeme

Disiplin cezasına karşı iptal davası, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu m. 7 uyarınca cezanın (veya itiraz üzerine verilen kararın) tebliğinden itibaren altmış gün içinde açılır. Görevli mahkeme idare mahkemesidir; yetkili mahkeme kural olarak memurun görev yaptığı yer idare mahkemesidir. Devlet memurluğundan çıkarma gibi ağır cezalarda dava ile birlikte yürütmenin durdurulması da talep edilebilir.

Denetim ölçütleri

İdare mahkemesi, disiplin cezasını yalnızca şeklî yönden değil, esas yönünden de denetler. Uygulamada öne çıkan denetim ölçütleri şunlardır:

• Kanunilik: İsnat edilen fiilin, verilen cezanın karşılığı olarak kanunda açıkça öngörülmüş olması gerekir; kıyas yoluyla ceza verilemez.
• Usul güvenceleri: Savunma hakkının usulüne uygun kullandırılması, soruşturmacı atanması, zamanaşımı ve karar sürelerine uyulması denetlenir.
• Ölçülülük: Fiil ile ceza arasında adil bir denge bulunmalıdır. Danıştay, fiilin ağırlığıyla orantısız cezaları ölçülülük ilkesine aykırı bularak iptal etmektedir.
• Lehe hüküm: Fiilin işlenmesinden sonra yürürlüğe giren ve memur lehine olan düzenlemenin uygulanması gerekir.
• Aynı fiile tek ceza: Bir fiil nedeniyle yalnızca bir disiplin cezası verilebilir; aynı fiilin hem disiplin hem ceza soruşturmasına konu olması mümkün olmakla birlikte, aynı fiile iki ayrı disiplin cezası verilemez.

Ayrıca m. 125'te düzenlenen bir alt ceza uygulaması vardır: Geçmiş hizmetleri sırasındaki çalışmaları olumlu olan ve ödül veya başarı belgesi alan memurlar için verilecek cezalarda bir derece hafif olan ceza uygulanabilir. İdarenin bu yönde hiçbir değerlendirme yapmadan doğrudan üst cezayı vermesi, Danıştay içtihadında gerekçe yönünden hukuka aykırılık sebebi sayılabilmektedir.

Cezaların özlük dosyasından silinmesi

DMK m. 133 uyarınca uyarma ve kınama cezaları beş yıl, aylıktan kesme ve kademe ilerlemesinin durdurulması cezaları on yıl sonra, memurun atamaya yetkili amire başvurusu üzerine özlük dosyasından silinebilir. Devlet memurluğundan çıkarma cezasının silinmesi mümkün değildir.

Sonuç

Memur disiplin hukuku, kamu hizmetinin düzenini koruma amacı ile memurun statü güvencesi arasında hassas bir denge kurar. Savunma alınmadan ceza verilememesi, soruşturma ve ceza verme zamanaşımı süreleri, itiraz mekanizması ve tüm cezalara açık yargı yolu bu dengenin temel araçlarıdır. Disiplin cezasıyla karşılaşan memurun, yedi günlük itiraz ve altmış günlük dava sürelerini kaçırmadan, isnat edilen fiil ile verilen ceza arasındaki uyumu, usul güvencelerine uyulup uyulmadığını ve zamanaşımı sürelerini titizlikle değerlendirmesi; ağır cezalarda alanında deneyimli bir avukattan hukuki destek alması hak kaybını önleyecektir.