Tam yargı davası: idarenin sorumluluğu, ön karar ve dava açma süreleri

Tam yargı davası, idarenin hukuka aykırı işlem, eylem veya sözleşmelerinden doğan zararların tazminini ya da ihlal edilen bir hakkın yerine getirilmesini sağlayan idari dava türüdür. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun (İYUK) 2. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde tanımlanan bu dava, iptal davasından farklı olarak sübjektif (kişisel) bir hak ihlalini şart koşar ve doğrudan davacının malvarlığında meydana gelen zararın karşılanmasını amaçlar. İdarenin hukuk devleti ilkesi gereği yol açtığı zararlardan sorumlu tutulması, Anayasa'nın 125. maddesinin son fıkrasındaki "idare, kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekle yükümlüdür" hükmüyle anayasal güvenceye bağlanmıştır. Bu yazıda idarenin sorumluluk türleri, İYUK m. 13'teki ön karar mekanizması ve dava açma süreleri bütünlük içinde incelenmektedir.

Tam yargı davasının konusu ve özellikleri

Tam yargı davasında dava konusu, idari işlemin hukuk düzeninden kaldırılması değil, davacının uğradığı zararın parasal ya da aynen tazmin edilmesidir. Mahkeme, iptal davasında yalnızca işlemin hukuka uygunluğunu denetlerken; tam yargı davasında zararın varlığını, miktarını ve idarenin bu zarardan sorumlu olup olmadığını değerlendirerek uyuşmazlığın esasına doğrudan çözüm getirir. Bu nedenle tam yargı davasının, uyuşmazlığı kökten çözen sübjektif nitelikte bir dava olduğu kabul edilir. Tazminat talebinin yanı sıra, idari sözleşmelerden doğan alacak davaları ile idari eylemlerden kaynaklanan istirdat (geri alma) talepleri de tam yargı davası kapsamındadır.

İdarenin sorumluluk türleri

İdarenin tazminle yükümlü tutulabilmesi için zarar, idari faaliyet ve bu ikisi arasında nedensellik bağının bulunması gerekir. Sorumluluk, dayandığı esasa göre kusurlu ve kusursuz sorumluluk olmak üzere ikiye ayrılır.

Hizmet kusuru (kusurlu sorumluluk)

Hizmet kusuru, kamu hizmetinin kuruluşunda, işleyişinde veya düzenlenmesinde ortaya çıkan bir aksaklık, düzensizlik veya eksikliktir. Öğreti ve içtihatta hizmetin hiç işlememesi, geç işlemesi veya kötü işlemesi hizmet kusurunun üç görünüm biçimi olarak kabul edilir. Hizmet kusuru, kamu görevlisinin kişisel kusurundan ayrı, hizmetin bütününe atfedilen anonim (kişilikten bağımsız) bir kusurdur; bu nedenle zarar görenin kusuru işleyen belirli bir görevliyi göstermesi gerekmez. Hizmet kusuru, idarenin sorumluluğunda asıl ve genel ilkedir.

Kusursuz sorumluluk

Kusursuz sorumluluk, idarenin herhangi bir kusuru bulunmasa dahi belirli hâllerde zararı tazmin etmesini öngören istisnai bir sorumluluk türüdür ve iki temel esasa dayanır. Risk (tehlike) ilkesi, tehlikeli faaliyetlerin veya araçların yürütülmesi sırasında doğan zararlarda uygulanır; örneğin patlayıcı madde deposu, yüksek gerilim hatları ya da güvenlik güçlerinin silah kullanımı sırasında üçüncü kişilerin uğradığı zararlarda idare kusuru aranmaksızın sorumlu tutulur. Kamu külfetleri karşısında eşitlik ilkesi ise, kamu yararına yürütülen hukuka uygun bir faaliyet nedeniyle kişilerin olağandışı ve özel bir zarara uğraması hâlinde, bu külfetin toplumca paylaşılması gerektiği düşüncesine dayanır.

Danıştay 10. Daire, E. 2017/1893, K. 2020/4127, T. 06.10.2020 sayılı kararında idarenin kusursuz sorumluluğunun sınırını şu sözlerle çizmiştir: "Sosyal risk ilkesi ve kusursuz sorumluluk, idarenin her türlü eylem ve işleminden doğan zararı karşılamasını gerektirmez; sorumluluk için idari faaliyet ile zarar arasında illiyet bağının bulunması, zararın olağandışı ve özel nitelik taşıması ve mücbir sebep veya zarar görenin ağır kusuru gibi bağı kesen bir hâlin gerçekleşmemiş olması gerekir."

Ön karar (idareye önceden başvuru): İYUK m. 13

İdari eylemlerden doğan tam yargı davalarında, doğrudan dava açılamaz; önce idareye başvurularak talebin karşılanması istenmelidir. İYUK m. 13/1 uyarınca ilgililer, haklarını ihlal eden bir idari eylem nedeniyle, bu eylemi yazılı bildirim üzerine veya başka türlü öğrendikleri tarihten itibaren bir yıl ve her hâlde eylem tarihinden itibaren beş yıl içinde ilgili idareye başvurarak haklarının yerine getirilmesini istemek zorundadır. Bu başvuru, dava şartı niteliğinde bir ön karar mekanizmasıdır.

Ön karar başvurusunun sonucu

İdareye yapılan başvuru üzerine idarenin cevap vermesi hâlinde bu isteğin kısmen veya tamamen reddi ya da altmış gün içinde cevap verilmemesi (zımni ret) durumunda, dava açma süresi işlemeye başlar. İlgililer, ret kararının tebliğini veya altmış günlük sürenin dolmasını izleyen günden itibaren dava açma süresi içinde tam yargı davası açabilir. Buradaki ön karar zorunluluğu yalnızca idari eylemlere özgüdür; idari işlemlerden kaynaklanan tam yargı davalarında böyle bir başvuru şartı bulunmaz.

İdari işlemlerden doğan tam yargı davaları

Bir idari işlem nedeniyle hakkı ihlal edilenler, işlemin niteliğine göre üç seçeneğe sahiptir: işleme karşı doğrudan tam yargı davası açabilir; iptal ve tam yargı davasını birlikte açabilir; ya da önce iptal davası açıp iptal kararı kesinleştikten sonra İYUK m. 12 uyarınca tam yargı davası açabilir. İptal kararının kesinleşmesini bekleyen ilgili, kesinleşme tarihinden itibaren dava açma süresi içinde tazminat talebini ileri sürebilir.

Dava açma süreleri

İdari eylemlerde süre

İYUK m. 13 uyarınca idari eylemlerden doğan tam yargı davalarında sürecin işleyişi şu şekildedir: eylemin öğrenilmesinden itibaren bir yıl, her hâlde eylemden itibaren beş yıl içinde idareye başvuru yapılması; başvurunun reddi veya altmış gün içinde cevapsız kalması üzerine, kalan süre içinde ve İYUK m. 7'deki genel dava açma süresine (idare mahkemelerinde altmış gün) tabi olarak dava açılması gerekir. Bu süreler hak düşürücü niteliktedir ve mahkemece resen gözetilir.

İdari işlemlerde süre

İdari işlemden kaynaklanan tam yargı davalarında süre, İYUK m. 7'ye göre işlemin yazılı bildirim tarihini izleyen günden itibaren altmış gündür. İptal davasının reddi veya iptal kararının kesinleşmesi üzerine açılacak tam yargı davalarında ise İYUK m. 12 uyarınca kararın tebliğ tarihinden itibaren altmış günlük süre işler.

Zararın sonradan ortaya çıkması

Uygulamada özellikle sağlık hizmetlerinden veya inşaat faaliyetlerinden doğan zararlarda, zararın niteliği ve kapsamı ancak zaman içinde belirginleşebilir. Danıştay içtihadında, sürekli ve gelişen nitelikteki zararlarda dava açma süresinin, zararın kesin olarak ortaya çıktığı ve miktarının belirlenebilir hâle geldiği tarihten itibaren hesaplanması gerektiği kabul edilmektedir.

Tazminatın kapsamı ve faiz

Tam yargı davasında hükmedilecek tazminat, idarenin sorumlu olduğu zararın tamamını karşılamaya yönelik olmalıdır. Maddi tazminat, malvarlığında meydana gelen fiili azalmayı (fiili zarar) ve yoksun kalınan kazancı kapsar. Manevi tazminat ise, kişinin duyduğu elem, acı ve üzüntünün kısmen giderilmesini amaçlar. Tazminata, kural olarak dava tarihinden itibaren yasal faiz işletilir; ancak ıslah yoluyla artırılan miktarlarda faiz başlangıcı ıslah tarihine göre belirlenir. Talep edilen tazminat miktarı dilekçede açıkça gösterilmeli, dava değeri buna göre hesaplanmalıdır.

Islah ve dava değerinin artırılması

İYUK m. 16/4 uyarınca, tam yargı davalarında dava dilekçesinde belirtilen miktar, süre veya diğer usul kurallarına uyulmak koşuluyla yargılama sırasında bir defaya mahsus olmak üzere artırılabilir ve buna karşılık ek harç alınır. Bu düzenleme, bilirkişi incelemesi sonucunda zararın dava dilekçesinde belirtilenden fazla olduğunun anlaşıldığı hâllerde davacıya talebini genişletme imkânı tanır ve hak kaybını önler.

Nedensellik bağı ve sorumluluğu kaldıran hâller

İdarenin tazminle yükümlü tutulabilmesi için, idari faaliyet ile zarar arasında uygun bir nedensellik (illiyet) bağının bulunması zorunludur. Bu bağın kesildiği hâllerde idarenin sorumluluğu ortadan kalkar ya da azalır. Öğreti ve içtihatta sorumluluğu kaldıran veya azaltan üç temel hâl kabul edilir. Mücbir sebep, idarenin faaliyet alanı dışında kalan, öngörülemeyen ve önlenemeyen dış bir olaydır; deprem, sel gibi olağanüstü doğa olayları bu kapsamdadır ve nedensellik bağını tümüyle kesebilir. Zarar görenin kusuru, kişinin kendi davranışıyla zarara yol açması ya da zararı ağırlaştırması hâlinde tazminattan indirim yapılmasını veya sorumluluğun tümden kalkmasını gerektirebilir. Üçüncü kişinin ağır kusuru da benzer biçimde idarenin sorumluluğunu etkileyebilir. Bu hâllerin varlığını, kural olarak sorumluluktan kurtulmak isteyen idare ispat eder; mahkeme ise nedensellik bağını ve indirim oranını somut olayın özelliklerine göre değerlendirir.

Beklenmeyen hâl ile mücbir sebep ayrımı

Mücbir sebepten farklı olarak beklenmeyen hâl (umulmayan durum), idarenin faaliyet alanı içinde kalan ancak önceden görülemeyen olaylardır ve kural olarak nedensellik bağını kesmez; bu nedenle idarenin sorumluluğunu ortadan kaldırmaz. Bu ayrım, özellikle hizmet kusuruna dayalı davalarda idarenin sorumluluğunun sınırını belirlemesi bakımından önem taşır.

Sonuç

Tam yargı davası, idarenin hukuka aykırı ya da kusursuz sorumluluğu gerektiren faaliyetleri nedeniyle zarar görenlerin haklarını koruyan temel tazminat aracıdır. Davanın başarıyla sonuçlanması için zararın, idari faaliyetin ve aralarındaki nedensellik bağının somut delillerle ortaya konması gerekir. Özellikle idari eylemlerden doğan davalarda İYUK m. 13'teki ön karar başvurusunun dava şartı olduğu, bir yıllık ve beş yıllık hak düşürücü sürelere titizlikle uyulması gerektiği ve altmış günlük cevap süresinin dava açma süresini başlattığı gözden kaçırılmamalıdır. Doğru sorumluluk türünün belirlenmesi ve tazminat miktarının bilirkişi incelemesiyle desteklenmesi, davanın esasını doğrudan etkileyen unsurlardır.